中平五年的春天，并未给大汉帝国带来丝毫暖意，反而处处透露出山雨欲来的肃杀。帝国的肌体上，脓疮接连迸裂，烽烟四起。

二月，并州大地再起波澜。黄巾余部在首领郭大的率领下，于白波谷再度揭竿而起，史称“白波军”，攻城掠地，声势浩大，严重威胁司隶地区。屋漏偏逢连夜雨，三月，并州刺史张懿竟被南匈奴屠各部叛胡攻杀，并州北部顿时陷入无政府状态的混乱之中。

洛阳深宫之中，汉灵帝刘宏面对雪片般飞来的告急文书，焦头烂额，往日纵情声色的颓废也被深深的无力感所取代。连作为既得利益者的中上层官员，也普遍弥漫着对天子和朝廷的失望情绪。

宗正刘焉，冷眼旁观着这一切，心中却在酝酿着一个改变帝国地方政权结构的重大提议。他回想起去年四月，凉州的惨剧：刺史耿鄙、治中程球被杀，别驾投贼，名将傅燮战死殉国……一桩桩，一件件，都指向同一个问题：朝廷派出的刺史，权轻望浅，在乱世之中根本无力节制郡守、威慑豪强、平定叛乱。

“不能再循常守旧了！”刘焉下定决心，向皇帝上奏，提出了一个石破天惊的建议：“现今天下兵乱不息，四方多事，常规已不足应对。以往所置刺史，既无威权，资历又浅，难以服众，更无法统合力量平定暴乱。臣请改刺史为州牧，选派朝廷重臣、清名雅望者出任，授予其一州军政全权，以便宜行事，如此方能有效镇抚地方，剿灭贼寇！”

此议一出，朝堂震动。这无异于将地方权力极大地下放，但面对日益糜烂的局势，似乎又是唯一可行的办法。灵帝与公卿商议后，无奈采纳了刘焉的建议。

然而，制度的变革并未能立即平息暗流涌动。天下骚动，人心思变，甚至引来了术士的妄言。一个名叫襄楷的方士对冀州刺史王芬声称，他夜观天象，显示宦官不久将尽数被诛，天下将安。当时恰逢前太傅陈蕃之子陈逸也在座，几人竟密谋，以黑山军袭扰为借口，招兵买马，计划趁灵帝北巡河间国时发动政变，废黜灵帝，改立合肥侯为帝。

这无异于痴人说梦般的政变阴谋很快泄露。王芬畏罪自杀，一场可能引发朝堂大地震的风波戛然而止，但也让灵帝和中央政府对冀州地界格外警惕起来。

恰在此时，益州传来消息，刺史郤俭在益州横征暴敛，不得人心，动乱苗头已现。刘焉见状，主动请缨，他最初想去的是偏远的交趾，后经人劝说，言益州有天子气，改为请求出任益州牧。朝廷正愁无人愿意去收拾益州烂摊子，立刻批准。

赴任前，刘焉曾私下修书一封给远在常山的刘备。信中极力渲染益州天府之国的富庶和地势之险要，暗示若能据之，可成高祖之业，诚挚邀请刘备一同入川，共图大事。

洛阳的任命和刘焉的密信几乎同时送到刘备手中。看着刘焉的信，刘备脑海中瞬间闪过关于这位“益州牧”的未来图景：割据一方，其子刘璋暗弱，最终被自己夺取基业……他心中了然，刘焉此邀，绝非真心推心置腹，更多是看中了自己的能力，欲招为麾下鹰犬，助其夺取并统治益州。若此时前往，短期内或可得重用，但最终难免鸟尽弓藏，甚至兵刃相见。